对一些老旧小区而言，最缺的不是外部环境美化，而是内部功能结构、市政管网设施等的改善，如独立卫生设施、电梯的改造，社区的适老化更新等。这需要“由内而外”从基底进行更新，没有外部环境美化显效快。由于工程可能涉及入户开挖、断水断电等，工程量大，工期长，施工期间会影响居民日常生活。同时由于牵涉到居民现有的利益格局，协调时间长，居民畏难情绪很高，成为了社区更新中难啃的“硬骨头”。当前制度和组织模式很难持续有效地撬动，需要改变思路、创新更新机制。

更新本质上是对既有利益格局的改变

UC：2015年前后，各地城市成立了一批“城市更新处”“更新局”，现在又陆续撤除，您如何看待这一现象？上海“城市更新办法”出台以来，是否有新的政策指导？上海的城市更新未来将会有怎样的发展趋势？

赵：上海城市更新办法和细则出台以后，政策仍然保持连续性，但是更新介入的角度和参与方更多了。更新的本质上是对既有利益格局的改变，前一阶段不触及利益格局的公共环境美化工作已经进行了一轮。后续的更新需要针对问题痛点，专业地、专注地做内容。正视相关者的诉求，平衡多方利益关系，合理调整利益格局。这是一项十分艰巨的工作，涉及的方面比较复杂，而且越到基层越难推进。我们可以看到市重点项目滨水岸线“杨浦滨江”的成功推进是政策和行政强干预下的成果，但对大多数的社区更新来说，面临的恰恰是政策条线上没有足够的支持。在“上海城市更新办法”和实施细则出台后没有梳理与现有各条线政策的关系，基层的更新工作在艰难的试错中前行，做了大量的工作，但还没有梳理出顺畅的更新机制。

上海是中国最具有市民社会特征的城市，上海的社会治理也是比较“接地气”的，基层大量的工作都建立在社区居民真实需求的基础上，如果能切实将基层的工作与上层的政策形成良好的对接，调动基层治理的积极性，上海未来的社区更新工作将非常值得期待。

UC：上海社区微更新经过一轮改造后，与前两年相比，剩下的“硬骨头”有哪些？

赵：这两年的社区微更新致力于社区公共环境的改善和美化，居民同时也表达了更多的更新改造需求，如电线管网、卫生、起居、出行、养老等方面的改善愿望。对老旧社区的“雪中送碳”更新改造来说，独立卫生设施、电梯等改造都是非常困难的“硬骨头”，《物权法》保护既有的合法权益，改造过程应该合法合理地建立起协商机制来推进更新改造，而不能完全依靠行政力量的干预和推动。我们看到，社区更新的确是一项持续的登山过程，每一步为下一步奠定基础，同时也提出更高的要求，理当不畏艰难、砥砺前行，这是社会进步的表现。

本期嘉宾

赵蔚

同济大学建筑与城市规划学院

城市规划系讲师

主要研究领域为社区发展更新与规划评估

长期关注上海的社区微更新

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研究团队 /《城市中国》研究中心

策划 / 崔国

采访 / 丁馨怡

编辑 / 丁馨怡+潘晔

新媒体编辑 / 唐菲

设计 / 林记工作室

△ 杨浦滨江岸线总长约15.5公里，是浦西滨江岸线最长的区。百年来，杨浦滨江见证了上海近代工业乃至我国近代工业的发展历程，汇集了杨树浦发电厂、杨树浦水厂、杨树浦煤气厂等大量的工业遗存。2019年9月，经过三年的改造，杨浦滨江南段5.5公里公共空间全线贯通，昔日“工业锈带”重焕光彩。杨浦滨江段也成为了2019上海城市空间艺术季（SUSAS）的展场，以艺术活力带动区域振兴。（延伸阅读：SUSAS | 节事作为触媒：驱动空间更新 ，鼎新治理制度）图片来源：ArchDaily

适老化更新改造，上海新一轮城市更新的重点

UC：“行走上海——社区微更新”高峰期之后，上海的社区更新重点是什么？呈现出怎样的新趋势？

赵：其实并没有“更新高峰过去”这一说，从市、各区每年的计划和财政预算来看，近五年都在不断增长，说明社区更新工作一直在持续推进中。2016、2017年“行走上海——社区微更新”项目在面对社区外部环境美化和设施改善上，比较容易介入，设计师参与热情高，目前取得了比较好的社会反响。通过“行走上海——社区微更新”这一主题行动，唤起了社会各界对城市发展、城市更新的关注，也希望有更多的力量参与进来。接下来是需要认真而踏实地将成果继续推进——建立公平持续有效的更新机制，以及相应的配套政策。（延伸阅读：“行走上海——社区微更新”的难点与破冰）

△“行走上海”2016、2017年社区微更新试点项目分布（黑底黄字：2016，黄底黑字：2017）。

截止到2018年底，上海老龄人口（60岁及以上）总量达503.28万，老龄化比例已达到34.4%。上海业已成为全国最“老”的城市，并且老龄化趋势仍在上升，高龄化特征凸显。上海从2005年开始实施“9073”养老服务格局，但这相对于上海老龄化的速度，杯水车薪。现在65岁以上的老人并不喜欢去环境陌生的养老院，更愿意原地居家养老。但是他们居住的环境实际上非常不适老，老公房没有电梯，室内的无障碍程度也很低，厨房、卫生间几乎都有高差，轮椅容易倾翻，地面也不防滑，老人居家养老的安全性和舒适性都亟待提升。“一碗汤距离”的社区嵌入式养老服务设施成为“原居安老”的需求趋势，老年人能够留在自己熟悉的社区养老，家属也能够就近探望。因此，经过一轮以公共空间环境优化为主的社区微更新之后，针对当前上海市所面临的问题，社区适老化更新改造将成为上海城市更新的一个重点领域。

2014年，市政府制订出台了《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》，明确指出了到2020年，全市养老设施建设的总体目标、规模总量、空间布局等；各区结合区域实际，编制了区级养老设施布局专项规划，并按照规划逐年推进养老服务设施的建设落地。市区两级规划为上海养老服务设施的建设提供了顶层设计和法制保障。同时，上海开始鼓励和推动社区嵌入式养老，称为 “长者照护之家”，床位一般在50张以下，规模一般300～500平方米，主要为有需要的老年人提供短期（一般6个月）住养照料、大病出院后康复护理、家庭喘息服务以及入住养老机构前的体验适应服务等。“长者照护之家”的喘息式服务特别人性化，提供6个月的床位，有的家属因为长期照料老人身心疲惫，偶尔要出去旅游但生怕老人无人照料，有的老人会根据自己身体状况申请六个月的喘息床位调整身体状况，社区便提供喘息式服务。

随着老年人数量的快速增长，政府可能会承担不起，床位会越来越紧张。每个区每个街道都在想方设法做这样的改造。在建设用地“零增长”、“负增长”的背景下，民政部门鼓励社区因地制宜地利用街道闲置公用房、厂房等建立小微养老机构。到2017年底，中心城区和郊区城市化地区的街镇已至少拥有一家“长者照护之家”。特别是中心城区的一些老小区，就是通过更新的办法，把原来一些闲置的用房置换改造成养老机构。街道也在想办法利用老旧小区的存量废弃空间改造成养老服务空间。社区养老为老服务设施改造也将是社区更新的一个新趋势。

△9073养老服务格局。

△ 上海普陀区万里街道的爱照护长者照护之家，与邻近的居家护理站、社区卫生服务站有机结合，通过信息技术等创新模式，打通了居家养老和社区养老，实现养老服务离老人只有“一碗汤的距离”。长者照护之家房间内的床是专门为老人设计的智能护理床，同时每一位来到这里的老年人，在家也有一张相同的护理床，让老人在家也能享受机构服务。长者照护之家还安装了座椅电梯，让行动不便的老人也能方便地上下楼梯。图片来源：澎湃新闻、上观新闻

△《城市中国》049期《老龄城市——城市老了怎么办？》聚焦老龄化社会这一主题，观察劳动力、社会保障、养老服务、家庭伦理等柔性问题对中国城市的影响。人口红利终结对中国经济增长趋势的影响、更多老年人在城市生活对城市的形态和管理的影响、养老负担日益加重对中国社区和家庭的照料方式和财务安排的影响，是本期课题最关注的三大问题。（点击购买）

进一步推动民主化，合法公平地平衡多方利益

UC：结合这两年的适老化改造项目，您认为后续“更专业的内容更新”最需要的和最缺的是什么？

赵：这两年，上海在调动企业、民间，以及居民自身的力量来推进适老化改造。例如市中心一个街道，改造了坐落在该街道的市总工会的一幢老楼。改造后，一楼是健身和多功能活动室；二楼是多功能活动室，兼具社区教室、会议室功能；三楼以上是健康检测及长者照护床位。房间分为两类，一类是每个病房三张床，配备专门的看护人员，每天有专人给进行基本的健康检测，照顾生活起居。这样的养老服务费用，老人退休工资基本可以担负起。身体越好，需要的服务项目越少，支付的费用越少。另外一类病房类似酒店客房标间，老两口可以一起居住，方便互相照顾。从实践长效来看，这样“家门口”的养老服务设施切合上海超大型城市土地资源高度紧张、养老服务需求日益增长的实际，它打通了“90”“7”“3”这三个板块，实现了居家、社区、机构养老的融合。

随着老龄化趋势发展，以后这样的养老服务设施需求会不断增加。增长边界划定以后，土地精细化利用要求提高，规划设计仍然大有空间，同时也需要多专业团队的介入，以及居民的积极参与。点位的提升和区域系统的有组织布局应当成为更新的两只手，不可偏废。当然，前面提到的机制的理顺和政策的配套仍然是工作的重要基础。

△卫生间的适老化改造前后对比。图片提供：赵蔚

UC：对于旧城更新，很多时候政府花费精力和成本，但是老百姓并不满意，以后的城市更新该如何避免造成这样的结果？

赵：在旧城更新中，大片拆除重建之后，剩余的都是比较小的地块，有的还是风貌保护区，限高、限容积率，民生改善需求迫切，但是从市场角度是没有利润空间的，开发商不愿介入，政府只有在有限的条件下尽力改善，虽然理论上有很多途径可选择，但这个过程往往涉及到利益格局的变动，沟通不充分的情况下很容易会出现负面的反馈。

现实条件下，项目沟通及实施都会受到时间、资金等条件的约束，沟通不充分是经常出现的问题，因此有时政府及职能部门做了很多工作，出发点也非常好，但结果却不尽如人意。这是民主必经的过程，当前民主过程的规范化、专业化都存在很大的缺口，法律条线上的矛盾都成为更新过程中的障碍，所以，接下来的城市更新，可能更重要的是合法公平地平衡多方利益，需要有一个明确的、系统的工作机制。

△ 同济大学徐磊青教授带领的团队对浦东新区塘桥社区进行了微更新改造。改造过程充分体现了参与式设计的理念。项目进展过半时，设计团队将设计模板和效果图版抬到现场展示，并给居民发放贴纸，让居民对设计方案进行评价并提出修改意见。（延伸阅读：社会治理视角下的塘桥社区规划实践——访同济大学徐磊青）图片提供：徐磊青

老公房加装电梯，需推行实施细则提升操作性

UC：应对日益老龄化的上海，老公房加装电梯已经提了很多年，但成功的案例屈指可数，也不具可复制性，您认为加装电梯推进困难主要的症结是什么？

赵：对绝大多数多层老公房来说，适老化改造加装电梯都是亟待应对的问题。加装电梯不仅会改变住宅建筑的结构，也会部分变更现有住户的产权界限，从法律角度来说需要征得产权人的同意，这也是老公房加装电梯的症结所在。

从住宅建设角度看，改革开放以来，住宅建设量高速增长，但是国家住宅建设标准一直都非常滞后。1998年住宅商品化以后，新建的大批多层住宅甚至没有预留电梯位，造成大批历史遗留问题，导致现在加装电梯困难重重。没有合法的理由，也不应当用道德绑架的方式，让一楼的住户来照顾居住在四层以上的老人。 

从改造机制上来说，加装电梯难，主要是因为没有明确的补偿标准。这一工作的推进非常需要具体的实施办法或者细则来规范，比如从物业管理的角度出台一个规则性的指导，标明所有沟通的必须条件。利益相关者应该知道自己的责任、权利和义务的边界，清楚加装电梯自己可以得到的是什么、必须要付出的是什么，然后再坐下来谈判，一起讨论并权衡其他延伸的问题，提各自的需求、顾虑，根据标准来协调。这样参与者事先心里对加装电梯的方方面面有个初步概念。如果要加装电梯，要和哪些人一起协商，如果达成一致，就可以装；如果有异议，大家还可以再沟通，最后还是有可能达成协议的。而现在的情况是：大家坐下来一起谈判时，对这个前提都没有确定下来，可能一楼到六楼的人从来都没有全部聚到一起讨论过这个问题。更多的是像以前的无良拆迁，一户一户谈，导致“囚徒规则”，大家都担心自己先同意了会吃亏。

政府推动加装电梯初衷是为了改善民生，普惠老人，但是对于一楼到六楼的人各自的底线和顾虑考虑得不够周全，同时政府能够给出的补贴标准也不明朗，导致同意加装的人和不同意的人都是基于想象在吵嚷，很难有实质的进展。根据这几年推进的情况来看，不把这套规则制定好，加装电梯很难持续推行，永远在没有共识地争论。现在看来加装电梯能做的事情就是大家坐下来，一起谈，谈需求，谈解决渠道，逐步形成良性的工作流程。

△老公房加装电梯，最重要的是征得楼内全部居民，以及小区三分之二以上居民的同意。虹口曲阳路428弄悦华小区2号楼为老公房电梯加装提供了一个成功的经验。2015年8月，2号楼推选出4人组成“电梯加装专项组”，从了解政策、考察取经开始，到研究筹资协议、出资方案、可行性报告。同时为取得小区居民同意，居委会积极搭建沟通平台，“专项组”中一人被增补为小区业委会委员，加强与其他业委会和小区业主的沟通，并针对疑虑一一提出解决方案。2015年12月，小区90%以上业主同意2号楼电梯加装方案。经过两年的改造，2号楼最终于2017年8月装上电梯。图片来源：上观新闻