“土地财政”是中国城市化发展的“发动机”，有其自身价值。随着城市从增量开发转入存量改造，延续“卖地”逻辑的“成片改造”模式，不仅造成了“土地财政”这一宝贵的政府融资方式的低效使用，也难以协调存量空间中复杂的利益相关者。2021年6月5日，财政部等四部门发布通知，将在部分城市试点土地出让金政府非税收入划转税务部门征收，体现了中央对“土地财政”的反思。在新的城市发展时期，“土地财政”怎么走？旧城改造怎么办？本文为对厦门大学教授赵燕菁的访谈。

“土地财政”，风险与机会并行

UC：城市更新“增容”（特别在地价不高的中小城市），在某种程度上，是将城市更新拉回到“土地财政”的发展逻辑。这对城市有哪些维度的影响？对城市宏观经济发展有何危害？ 

赵：“土地财政”是中国城市化启动的“发动机”，也是与世界其他国家城市发展模式的最大不同。

同样是“土地财政”，为什么有的城市成功，有的城市不成功？他们之间的差距是怎么拉开的？关键不在于城市是否能卖地，而在于卖地后谁能招来商，谁能创造更多的税收。真正的“土地财政”包括两个阶段，卖地只是第一个阶段，是土地金融。卖地的收入是融资，只有通过第二阶段将一次性土地收入投入“七通一平”，并招商引资获得税收后，“土地财政”才算完成。如果卖地（金融）不能转变为税收（财政），不论道路修得多宽，大剧院多宏伟，学校多漂亮，城市的增长就只能带来更多的负债，财政就不可持续。

本期嘉宾

赵燕菁

厦门大学建筑与土木工程学院

经济学院和王亚楠经济研究院双聘教授

△1987年12月1日，深圳敲响中国土地拍卖第一锤，土地作为资产被引入市场。“土地财政”指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。这一制度最初效仿香港，将土地作为信用基础为城市建设融资，为地方政府带来了大量财政收入，更为中国迎来了高速的城市化发展。图片来源：深圳博物馆

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△烟台中心城区芝罘区，在历史街区的更新改造过程中充分地保留了公共空间。对于个别没有搬迁的居民和商户，允许在原地继续经营，在更新过后保留了街区原有的多样性。针对烟台港区片区的再开发，当地政府采取了预留土地和谨慎开发的态度，是对传统的“大干快上”体制的一大突破。图片来源：陆铭

研究团队 /《城市中国》研究中心

策划 / 崔国

编辑 / 崔国、张晶轩

专题研究团队 / 崔国、张晶轩、倪瑜遥（实习生）、杨松飞、宋代伦、宋雅婷

新媒体编辑+制图 / 唐菲

设计 / 林记工作室

△不少城市都希望藉由“旧改”、城市更新，快速改变城市面貌，获取形象上的再造和成功。他们采取的往往并不是“城市更新”，而是城市“更”（gèng）新。图为2018年的温州航拍，其中地面铺满浅绿色覆盖物的区域，为拆除城中村后的待建地块。

摄影：崔国

对于地价不高的小城市来说，土地财政的难度和风险就更大。因为地价低，意味着融资成本更高，要卖更多的地，招商难度更大。如果不能带来足够的税收，城市建设越多，财政就越会捉襟见肘。那些酷炫的地标、公建、地铁、绿地......，都将是消耗税收的“吞金兽”，一旦财政入不敷出，到了连工资、养老金都发不出来的时候，就只有两个选择，要不举债，要不卖地。而一旦进入用资本缺口覆盖现金流缺口的阶段，城市就会陷入庞氏骗局（以债养债）。

在产业竞争越来越激烈的今天，有些地方政府想走捷径，企图借道“旧改”快速改变城市面貌，继续靠征地、拆迁拉动固投“出政绩”。这些政府所以为的“高质量”就是漂亮的街道，就是各种酷炫的地标建筑。殊不知，任何“高质量”都必须建立在强大的税收基础上，如果“旧改”没有带来新增现金流，无论项目如何包装，最终的结果都是在给未来的政府埋雷。

目前，世界主要经济体都是入不敷出，负债累累。而中国负债的主体，就是地方政府。未来的经济谁能胜出，取决于谁能最大限度延迟债务“定时炸弹”。在中央、地方、企业三个经济主体中，中国经济增长的主要发动机是地方政府。如果地方政府因为债务危机“熄火”，整个中国经济就会断崖下跌。卖地是地方政府最主要的融资来源，如果不能带来新增税收反而加重赤字，这样的“旧改”就不仅不会是经济增长的动力，相反会加速城市债务危机的爆发。

这就是为什么这一轮旧改对宏观经济如此重要。

如何高效利用“土地财政”工具？

UC：那么，“土地财政”作为政府最主要的融资工具，应该如何在城市更新进程中，最大化其效率？

赵：“卖地”的对于一个城市而言，相当于IPO或出让城市的“股份”来为发展融资。很多人不理解这一点，以为卖地收入是可以任意使用的“自由财政”。严格地讲，作为融资的土地收益是不能用来弥补财政缺口的。这和企业不能用举债给股东分红是一个道理。

要想提高一个城市“土地财政”的效率，关键是要盯住两个环节。第一，融资的效率，也就是卖地收入减去土地整备成本后，可以获得多少净资本；第二，使用这部分资本投资减去运维成本后，能带来多少净现金流。

所谓净收益，就是卖地收入减去征地拆迁、“七通一平”等成本后，可以用于投资的那部分剩余。一个城市的竞争力，取决于相对其他城市的公共服务水平。所有公共服务都是重资产，无论道路、桥梁、机场、港口，还是学校、医院、水务、公交，都需要巨大的一次性资本投入。由于财政只能用来覆盖一般性预算支出，这些资本型投入只能靠融资，在中国，主要靠的就是卖地，卖地的净资本决定了基础设施水平的高低。净收益高低和土地获取的方式关系密切。有的城市看上去地价很高，但由于土地不是从一级土地市场获得（农转非），而是通过二级市场（比如大多数“城中村”和老旧小区的改造）获得，一旦拆迁、补偿、回迁成本失控，看似庞大的卖地收入，其实最后净资本剩余所剩无几。过高的成本使得这类城市更新从融资角度看，是一种毫无意义的行为，只会加重政府对卖地的依赖。

所谓投资的净现金流，就是资本投资后能带来持续的净税收。如果说一个城市的净资本生成决定其是否能“高速度”；汲取净现金流的能力将决定一个城市的“高质量”。政府卖地的唯一目的，就是为城市的基础设施融资。如果建设太多没有直接收益的“大白象”工程（没有观众的大剧院、体育馆，没有乘客的地铁、机场，没有车走的大广场、大马路……），这些设施的维持带来的成本（包括利息和折旧），势必导致未来的财政越恶化。甚至吃掉工勤人员（教师、医生、警察、公务员等）的工资、养老金、社保等最基本的刚性支出，如果一般性收入长期覆盖不了一般性支出，城市财政就会“经济性死亡”。因此，政府的所有融资，理论上都必须直接或间接创造税收。

△2020年中国主要城市“土地财政”收入与地方一般公共预算收入之比排行，比例越高则反映对“土地财政”的依赖性越强。图片来源：国民经略

城市的兴衰看似各有原因，但其成功的路径只有一个——首先，要获得最大化的土地净资本；然后，将其投入到带来最多现金流的方向。

对于中国地方政府来说，企业增值税是最大、最稳定的税种（外国是不动产和个人所得税）。因此，选择、孵化高税收的企业，是地方政府可持续发展的不二选择。许多二线城市虽然地价不高，但把这两方面做到极致，依然可以获得超越其他同类城市的增长（最典型的就是合肥）。反观一些高地价的城市，虽然土地收入巨大，但大部分用于征拆补偿，无力投向能带来税收的企业（最典型的如厦门本岛）；或者，把土地收入用于无收益甚至负收益的项目（地铁、机场、港口、超级总部）。这类城市看似一手好牌（高地价），但却不会运用，宝贵的资本挥霍到无收益的方向。这类城市从“高速度”阶段转向“高质量”阶段后，就有可能在第二轮城市竞争中被反超。

△2020年，昆明烂尾楼“别样幸福城”在媒体上引发了广泛关注。在楼房简陋并充斥着危险的情况下，走投无路的业主们仍纷纷搬进了烂尾楼，努力搭建生活，展开“自救”。这一切都始于2008年开始的那场“造城运动”，其背后则是“土地财政”带来的困局。（延伸阅读：昆明烂尾楼背后的“造城运动”）。昆明之所以走到这一步，就是源于城市更新一开始采用了错误的模式。仇和执政昆明期间，昆明提出在5年内将336个城中村全部改造完成。于是，众多资质不足、实力不强的中小型开发商大规模入场，其中便包括了别样幸福城的开发商——佳达利地产。很快，这些地产商就被这些超大型项目拖入资金困境，巨量的供给和有限的需求，导致不动产市场价格崩盘，出现大批量烂尾楼。图片来源：湃客工坊

从成片改造到自主更新

UC：目前，国内不少城市开展的老旧小区改造仍采用“半个土地财政”模式，实际上是政府强势主导，并且承担了负债、融资等一系列责任。对比国内外，在传统的土地融资模式之外，是否还有更加合理的政府融资模型，以契合全国大规模出现的老旧小区改造？ 

赵：旧城改造模式的选择，取决于政府拥有的融资工具。目前，中国地方政府最主要的融资工具就是土地。依靠卖地平衡的“昆明模式”（实际上是从广东学来的）对于熟悉土地财政的地方政府而言可以说是驾轻就熟。表面上看，这一模式是传统的“土地财政”的黏贴复制，但由于旧城改造面对一级土地市场，无法产生“土地财政”必须的净资本生成率，看似数量巨大的卖地收入基本上都被数额更加巨大征拆和回迁的成本所吞噬。为了平衡的“增容”，不仅没有创造新的现金流，反而带来未来一般预算支出的缺口。一旦超过城市财政负担的能力，必然导致“昆明式”的失败，并给城市埋下长期难以逃脱的财务陷阱。

如前所述，完整的“土地财政”一开始是“金融”（卖地），但最后一定要落到“财政”（税收）。招商引资、生成税收才是“土地财政”的最终目的。显然，大部分旧改都不能带来新增的现金流。在这种情况下，“旧改”就必须改变思路，由政府负担“旧改”的成本，变为居民负担“旧改”的成本，这样就无需通过土地市场融资，只要不会带来新增的公共服务支出，“旧改”前后的政府一般性预算支出就可以继续保持平衡。厦门在湖滨一里预制板房改造中实践，就是这一模式的最早探索。

2008年汶川地震后，为了解决预制板建筑达不到抗震标准的问题，厦门市规划局和厦门市国土资源与房产管理局经研究后提出了《厦门市预制板房屋自主集资改造指导意见（试行）》——允许单栋楼房的居民申请自主改造。为了满足改造后居民需要增加电梯和厨卫面积的要求，市政府又允许每户可增加不超过10%的建筑面积。按照这样的旧改模式，居民的付出的成本有限，收益巨大（仅10%的增容带来的价值，就足以覆盖旧改建安成本），政府提供的公共服务基本没有增加。

成片改造为何难以扭转？

需要指出的是，我所提到的“厦门旧改”后来并没有实施，由于政府又改回传统的大拆大建，已经组织好的民间“旧改”不得不被迫放弃。尽管习近平总书记反复强调“不急功近利，不大拆大建”，“更多采用微改造这种‘绣花’功夫”。但现实中，多数城市还是不由自主地回到政府主导的“土地财政”。

△相比成片改造，社区微更新为多元主体的深度参与提供了可能性。但同时，在微更新实践中也暴露出目前社区中所存在的协调难度。《城市中国》第82期《多元主体参与下的社区微更新》系统介绍了居民、第三方机构、政府等多方主体如何在微更新中共同发力、共同协商。对于如何使城市更新脱离对“土地财政”的依赖，从成片改造走向自主更新，有着很强的借鉴作用。本期杂志可下载《城市中国》ipad App阅读。

原因之一来自内部，那就是这类“旧改”居民协调难度很大，特别是在中国，大部分“旧改”对象都是多产权的集合住宅，自主协调难度很大。加上中国特有的“公摊”、“平均析产”等产权制度，“多对多”的协商模式带来的的交易成本，成为自主改造难以逾越的门槛。政府主导将“多对多”谈判转变为“一（政府）对多（业主）”，协商的难度大幅下降。

原因之二来自政府。由于缺少自主更新的法定程序，对于多产权的自主更新从一开始谁报建、怎样审批都不知道，只能走“危改”这样变通的审批路径。审批之后的设计、代建、监理、验收、产权重置对于业主每一个都是难题。相较而言，政府主导的征拆建设经过几十年的实践，各地早已驾轻就熟。

原因之三来自外部。在经济下滑周期，各地政府往往面对经济增长的巨大压力，例如福建省有着GDP赶超台湾的总量目标。产业发展周期较长，而大规模拆除重建式的改造，在统计上立刻可以计入GDP。只要地卖得出去，花钱越多，固投越大，增长指标越容易完成。这就诱使很多地方政府放弃居民自主更新这种在统计上见效慢的改造模式。

△厦门湖滨片区的自主更新的改造方案最终被成片开发方案所取代。图为湖滨1-4里项目成片改造规划方案效果图。图片来源：厦门市思明区政府网站公示

可以预见，在这些内外原因没有根本改变的情况下，未来的“旧改”依然会沿着传统的“土地财政”路径，走成片改造的老路。其后果是，改造越多，未来城市的财政缺口就会越大，现在政府的政绩，就会成为未来政府的负担。除非改弦更张，不然这一轮“旧改”最后大概率会为财政留下一个难以填平的大坑。

老旧小区改造，应建立起降低协调成本的机制

UC：自主更新模式更加符合中国多数城市老旧小区改造的宏观目标。但您也指出，协调数量巨大的居民全部参加城市更新是一个令人生畏的难题，需要设计出一套大幅降低协调成本的制度，对此您有何设想？

赵：自主更新不仅更加符合中国的城市更新，实际上也是世界上多数国家旧城更新的主流模式。包括中国历史上其他时期，由政府主导的城市更新反而是特例。

实际上，成片改造的协调难度一样巨大，比如厦门“旧改”的“工作经费”预算大约每平方米50元，只不过这些成本被“埋”在土地出让金里面了。成片改造真正的难处在于“集体行动”需要的协调。政府介入的关键，就是将原来“多对多”谈判，简化为“一对多”谈判，这一角色完全可以由法定的中介组织承担。实际上，厦门湖滨一里居民已经自发建立起这样的中介组织。通过中介组织，“旧改”最头疼的谁负责协调、谁负责报批，谁负责建安，谁负责监理......等问题，都可以得到有效解决。（延伸阅读：“老城之问”中的蓝海市场）

△复合产权的“集合住宅”有着极高的协调难。摄影：张晶轩

这一点对于有大量复合产权的“集合住宅”的中国城市尤为重要。同产权单一的“一户建”“旧改”相比，“集合住宅”“旧改”向来是各国的难题。当年，厦门探索的一个重要目标，就是建立一个居民“旧改”友好的工具。只要求居民有最低限度的介入——比如在一个格式化的“旧改”协议上签字——就可以由政府指定的中介来完成所有的报批、设计、建设、监理、验收、办产权证直到交房的整个流程，将旧改的协调难度和改造周期减少到最小。

一个新模式的建立，不会一蹴而就。这个过程需要不断完善。一旦走通，就可以在城市所有自主更新中项目中复制。旧城更新就会从冲击式的改造，演变为习总书记主张的“微改造”、“绣花”式的改造。现在就看哪个城市最先建立起这样的制度，率先完成旧改模式的转换。“高速度”发展阶段，深圳率先完成了土地财政模式的探索，成为这一阶段中国城市的标杆；“高质量”发展阶段，哪个城市能率先完成存量更新模式的探索，哪个城市就有可能成为这一阶段的领先城市。

从增量时期的“空间设计”，到存量时期的“制度设计”

UC：城市更新、老旧小区改造过程中，传统规划体系明显表现出“水土不服”。在未来，国土空间规划体系下，哪些制度设计、环节，可以将规划管理延伸到城市空间项目的全寿命周期中？

赵：传统城市规划的基因是基于“空间设计”的，处理的主要是“增量”的问题；而老旧小区改造面对的主要是城市存量，要处理的大部分是“制度设计”问题。经济上的解决方案在“旧改”模式的选择中起着决定性的作用。这就需要财务分析、政策设计成为城市更新规划的主要内容。而这些正是传统规划的短板。

成片改造模式之所以大行其道，部分原因也是因为现在的规划方法只适应增量时代，而不适应存量时代。例如，在面对增量的空间解决方案中，业主自身的生命周期对规划方案影响不大。但在回迁占很大比重的老旧小区改造中，不同改造模式的建设周期就是一个必须考虑的因素。如果回迁人口中老年人比重很高，更长的建设周期会导致业主使用年限显著缩短，因改造带来的物业升值就会被抵消。厦门的实践表明，建设周期会显著影响居民的改造意愿。这个因素在增量规划中不存在。

诸如此类的旧城改造特有的问题，都给城市规划提出新的挑战。只有应对的了这些挑战，城市规划才能完成从增量规划像存量规划的转变。城市的全生命周期，由新建（增量）和维护（存量）两个阶段共同组成。过去40年，基于“空间设计”的城市规划，很好地应对了城市生命周期的第一阶段。随着城市第一阶段的结束，未来的城市规划将会面临越来越多制度问题。未来的国土空间规划，应该补上“制度设计”的这一传统城市规划的缺陷，将城市增长的经济模式引入城市规划，指导我们提出更加符合城市可持续发展的空间解决方案。

△当城市从从增量开发进入到存量改造，当代规划师不得不在短时间内重新审视自身的角色和城市规划这一学科。2013年，《城市中国》第57期《规划者说：中国当代规划师的困惑与憧憬》聚焦于这批在增量开发时期的“空间设计”训练下成长起来的规划师群体，呈现了他们在中国城镇化后半程的抉择和困惑。（点击购买规划师主题杂志包）

如果城市规划领域能够成功拓展到存量问题，就可以在未来的国土空间规划中占据主导地位；否则，可能在与土地、主体功能区等规划的竞争中出局。需要指出的是，经济学是处理存量问题的主要工具，但它本身也存在很多问题，城市规划不能拿来就用，在这方面城市规划有很大的创新空间。

△国土空间规划体系下，主体功能区规划（原属发改部门管理）、国土规划（原属国土部门管理）、城乡规划（原属住建部门管理）三者合一。在这个过程中，城乡规划师以及城乡规划的地位和角色，都面临着与土地资源管理部门、发改部门的博弈。在未来，国土空间规划日益加深的情况下，规划师的职业方向，以及在国土空间规划中扮演的角色，还为未可知。资料来源：潘海霞，赵民，《国土空间规划体系构建历程,基本内涵及主要特点》。制图：张晶轩